02/06/2008 • Pauta • ANDI (DF)

Ainda obscuro para a maioria da população, o orçamento público vem passando por um processo de transformação nos últimos anos que, embora ainda incipiente, já provoca um efeito multiplicador no País. Um exemplo disso é a participação social crescente no planejamento e na execução dos gastos públicos na área da infância e da adolescência. Uma forma não só de garantir mais recursos, como de qualificá-los. "Essa consciência está se expandindo no movimento social. É importante reivindicar a qualidade da política, mas você tem que discutir o orçamento, se não a política não se efetiva", aponta Eliana Magalhães Graça, assessora de Orçamento do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) e secretária-executiva do Fórum Brasil de Orçamento (FBO), que congrega 56 entidades.

Pioneiro, o Inesc vem atuando no controle social do orçamento federal desde 1992. Em 2003, juntou-se ao Unicef (Fundo das Nações Unidas para a Infância) e à Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança para criar o projeto Orçamento Criança (OCA). Da parceria resultou uma metodologia que permite destacar - do orçamento público federal, estadual ou municipal - os programas destinados prioritariamente a crianças e adolescentes. A partir dessa filtragem, são oferecidas ferramentas para influenciar na definição de prioridades e no cumprimento da previsão de gastos.

O Distrito Federal e mais de dez municípios do País - incluindo as capitais Belo Horizonte (MG), Florianópolis (SC) e Recife (PE) - já transformaram o OCA em lei, tornando obrigatório o uso da metodologia nas prestações de contas do Executivo. Desde 2005, a implementação do Orçamento Criança também passou a ser pré-requisito para a participação dos municípios no projeto Prefeito Amigo da Criança, da Fundação Abrinq. Uma forma de garantir a prioridade dos gastos nessa área, segundo o coordenador do programa, Helder Delena. "Com a transparência, a sociedade tem como ter uma participação maior e mais qualificada", afirma.

A metodologia do OCA está em constante mutação, acompanhando as freqüentes migrações, fusões ou mesmo desaparecimento de projetos do governo de um ano para outro. Apesar dessa variação, o economista José Moroni, do Inesc, afirma já ser perceptível uma inversão de prioridades. "A pressão, com a questão de dar visibilidade ao orçamento, gera um aumento de recursos. Isso é visível", diz.

Controle social é garantia de recursos aos projetos - Uma das ferramentas usadas pelo Inesc no monitoramento dos gastos é o site Siga Brasil, do Senado, que disponibiliza dados da execução orçamentária em tempo real. Desde 2002, o Siga Brasil incluiu o tema criança e adolescente na lista de orçamentos temáticos. Pelo site é possível saber, por exemplo, que o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) recebeu, em 2007, R$ 177,9 milhões a menos do que em 2002.

Com o monitoramento, esses cortes passaram a ser alvo de protesto. Um episódio marcante ocorreu em 2004, quando o governo federal cortou cerca de 80% do orçamento destinado ao Peti em relação ao ano anterior. A pressão da opinião pública obrigou o governo a tomar uma posição a respeito, prometendo mais recursos para a área. O orçamento daquele ano previa R$ 100,2 milhões para a área, mas o gasto final acabou sendo maior: R$ 179,5 milhões.

A participação, no entanto, pode começar antes da aprovação das leis, com a apresentação de emendas incluindo mais recursos para determinados programas. Até 2006, a sociedade civil tinha como apresentar propostas de emendas ao PPA, à LDO e à LOA (veja glossário) diretamente na Comissão de Legislação Participativa (CLP) da Câmara. Quando aprovadas, as propostas eram apresentadas como emendas da Comissão. Mas desde o ano passado a CLP não tem mais competência para apresentar emenda ao Orçamento. Com isso, a pressão social voltou a centrar-se nos parlamentares - a estratégia é convencê-los a apresentar emendas.

As emendas individuais e de bancada são apresentadas à Comissão Mista de Orçamento, onde tramitam as três leis orçamentárias da União (veja calendário). Após aprovada pela Comissão, a lei é votada em sessão conjunta do Congresso. Também é possível intervir antes mesmo do projeto ser enviado ao Congresso, afirma Eliana Graça, do Inesc. "Seria importante ter acesso à elaboração do orçamento ainda no Executivo. Você pode qualificar a aplicação do recurso", diz.

Para permitir uma participação mais eficiente, o Terceiro Setor passou a investir também na capacitação de atores sociais no tema. Em Pernambuco, desde 1999 a ONG Centro de Cultura Luiz Freire realiza seminários de qualificação em orçamento público em municípios do Estado. Projeto semelhante é realizado pela Oficina de Imagens (integrante da Rede ANDI Brasil), que no ano passado capacitou cerca de 280 pessoas de 51 municípios de Minas Gerais - a experiência será reproduzida neste ano no Espírito Santo, Maranhão e Pará.

Iniciativas como essas, que buscam "traduzir" a linguagem técnica das leis orçamentárias, se espalham pouco a pouco pelo País. "É fundamental se qualificar para poder ter uma incidência política. Do contrário ficamos reféns da lógica governamental e nunca vamos conseguir o orçamento da sociedade, vamos ficar sempre com o orçamento do governo", diz o coordenador do GT Orçamento Criança criado pela Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente (Anced), Paulo Banana Amorim.

Pressão social cresce nos Estados - Embora o controle social do orçamento esteja mais consolidado no âmbito federal, nos estados e municípios o processo está em expansão. No Rio Grande do Norte, 40 lideranças da sociedade organizada participaram, no ano passado, de um curso de capacitação para o monitoramento do orçamento em duas áreas: criança e adolescente, e violência contra mulher. O curso foi realizado pela ANDI, Inesc e Cfêmea, com financiamento da Fundação Avina e apoio de parceiros locais. O resultado já é evidente. A ONG Coletivo Leila Diniz está articulando, junto com outras entidades que participaram do curso, a criação de um fórum estadual de acompanhamento e controle social do orçamento público.

Claudia Gazola, coordenadora do Coletivo, afirma que esse tipo de ação é novidade no Estado. Algumas entidades já teriam tentado intervir nos orçamentos estaduais e municipais, mas pontualmente. "É mais uma forma de se conseguir efetividade nas ações. Se nós, que fazemos o movimento social, não pensarmos no orçamento, não vamos avançar", diz. "Essa é uma consciência muito nova aqui, mas vem crescendo".

Um dos trabalhos regionais pioneiros é o do Centro de Defesa da Criança e do Adolescente (Cedeca) do Ceará, que trabalha com monitoramento do Orçamento de Fortaleza desde 1999. "Temos aprendido algumas coisas dessa experiência. No começo, centrávamos a ação muito mais na apresentação de emendas. O que constatamos é que a maioria das emendas era aprovada, no entanto elas não eram executadas nunca", explica a coordenadora do Cedeca Ceará, Margarida Marques.

Isso é possível porque o orçamento público no Brasil é autorizativo e não obrigatório. Ou seja, a gestão pública não é obrigada a executar tudo o que está previsto nas leis orçamentárias. O que não é permitido é que se faça gastos que não estejam previstos nas leis, daí a importância da intervenção no orçamento. Mas a pressão, segundo Margarida, deve ser ainda maior após a aprovação da lei. Exemplo disso são projetos que não tiveram nem R$ 1 executado pelo Estado nos últimos três anos, como o de combate ao abuso e exploração sexual. "A nossa grande luta ainda é a execução", aponta.

Sujeitos de direito - Personagens principais dessa história, os adolescentes também passaram a ter voz no orçamento público. Em 2003, o Cedeca Ceará iniciou um projeto de capacitação de meninos e meninas na área. No fim do curso, em 2005, foi criada a Rede Opa (Orçamento e Participação Ativa), buscando a participação dos adolescentes na formulação e no monitoramento das leis orçamentárias de Fortaleza e do Ceará.

De acordo com Margarida, o papel do Cedeca, a partir de então, é apenas de apoio. O grupo de adolescentes recebe os relatórios de monitoramento do orçamento, mas tem autonomia nas ações. "Reconhecer que os adolescentes são sujeitos de direito é levar em conta a participação deles em todos os níveis. São sujeitos com potencial grande de contribuição", aponta a coordenadora da entidade.

Aos 16 anos e com planos de se tornar jornalista, Vanessa Kelly de Oliveira é uma das adolescentes que estão de olho na forma como os governantes gastam o dinheiro público. Ao ser convidada para participar de uma discussão sobre orçamento, em 2003, admite que ficou assustada. "Achei o tema chato. Fiquei com receio, mas fui ver o que era", conta ela, que mora no bairro Pirambu, na periferia de Fortaleza. Depois das primeiras reuniões, no Cedeca, a estudante mudou de idéia e se tornou uma das mais ativas no movimento.

De lá para cá, foram várias as ações. Da aprovação de emendas sugeridas pelos adolescentes, a manifestações públicas contra a baixa execução orçamentária. Em 2005, com o início do Orçamento Participativo (OP) na Prefeitura de Fortaleza, Vanessa se transformou em delegada e conselheira do OP no segmento criança e adolescente. Participou de reuniões com secretários municipais e realizou diagnósticos das ações da prefeitura, percorrendo vários bairros da cidade.

A principal dificuldade nesse trabalho, diz ela, é a falta de transparência no acesso às informações oficiais e a falta de interesse dos jovens em cobrar seus direitos. "A população não procura saber o que está sendo feito com o seu dinheiro", afirma. Desinteresse que tem solução, aponta a adolescente. "Tudo depende da metodologia que é usada para passar o assunto ao adolescente. A forma como sai nos jornais não me atrai nem um pouco. Mas usando da arte, da cultura, o jovem vai se interessar".

Vanessa acredita que todos possuem uma "visão política", mas que essa vocação pode estar "escondida". "Os adolescentes usam transporte público, vão para a escola, freqüentam o posto de saúde. Também vivem isso. Acho que nós, mais do que ninguém, sabemos o que a cidade precisa".

Glossário

Plano Plurianual (PPA) - lei que prevê a arrecadação e os gastos em programas e ações para um período de quatro anos.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) - estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro, orienta a elaboração do orçamento e faz alterações na legislação tributária.

Lei Orçamentária Anual (LOA) - estima receitas e fixa despesas para um ano, de acordo com as prioridades contidas no PPA e LDO, detalhando quanto será gasto em cada ação e programa.

Calendário

Preste atenção nas datas em que o Executivo envia as leis orçamentárias ao Legislativo. Elas variam entre estados e municípios e entre municípios de um mesmo estado. Muitos seguem a data prevista para a União:

* Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): até 15 de abril.

* Lei Orçamentária Anual (LOA): até 30 de agosto.

* Lei do Plano Plurianual (PPA) (proposta de PPA no primeiro ano de governo e, a cada ano, revisões): até 30 de agosto.

Em muitos lugares, a LDO costuma ser enviada em maio e a LOA e o PPA tendem a ser enviados até 30 de setembro.

Como a sociedade pode participar?

- Ampliando o acesso ao conhecimento e às informações sobre orçamento público
- Pautando o tema e definindo estratégias de atuação nos Fóruns, Redes e outras articulações sociais pelas Políticas Públicas.
- Estabelecendo diálogo permanente com os poderes públicos (executivo e legislativo) e com o Ministério Público para intervenção no planejamento (elaboração) e execução do orçamento.

Na elaboração do Orçamento:
- Sugerindo Programas e Ações ao Executivo nos projetos de PPA, LDO e LOA.
- Apresentando sugestões de emendas a parlamentares, caso as propostas não sejam contempladas nos projetos de PPA, LDO e LOA enviados pelo executivo.
- Acionando o Ministério Público para que o mesmo exija a participação na elaboração das Leis.

Na execução do Orçamento:
- Analisando os Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária RREO (bimensais)
- Realizando pressão política para que a gestão cumpra os procedimentos da execução, sobretudo a licitação e a contratação, para que as ações de interesse da sociedade sejam aceleradas.

Agora é hora da LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) foi concebida para que o Poder Executivo antecipe os critérios que deverão nortear a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) e o seu conteúdo. Deve ser remetida ao Legislativo até 15 de abril de cada ano. Em alguns municípios e estados, a data limite é 15 de maio. Por isso, é importante verificar a data exata em que isso acontece em seu município ou estado.

Apesar do seu caráter relativamente genérico, a LDO oferece importantes oportunidades para promover o controle social do Orçamento Criança e Adolescente. Por meio dessa lei, pode-se solicitar ao Poder Executivo que sejam estabelecidos critérios para transferência de recursos para organizações privadas, como também regras de avaliação de programas e ações, além de transparência de suas ações. A lei também pode ser usada para definir critérios que evitem a redução de recursos para as ações em benefício da criança e do adolescente, em caso de contingenciamento do orçamento, isto é, de corte dos gastos devido à queda da receita efetiva comparada com a receita prevista.

A LDO de 2009 já começou a ser discutida na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso. Após a apresentação do parecer preliminar, é aberto prazo para emendas. A LDO deve ser votada em sessão conjunta do Congresso até o dia 17 de julho, caso contrário não é aberto o recesso parlamentar.

Pela primeira vez, o projeto será discutido em cinco reuniões regionais, uma em cada região do País, como determina a resolução 01/06 do Congresso. Nesses encontros abertos ao público, a população poderá apresentar reivindicações estaduais e municipais à LDO.

Fontes: Cartilhas De Olho no Orçamento Criança (Fundação Abrinq) e 10 questões que você precisa saber sobre orçamento público (Centro de Cultura Professor Luiz Freire).

* Sugestões de fontes:

Foco nacional:

Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc)
José Moroni - economista e integrante do Colegiado de Gestão do Inesc.
(61) 3212-0200 e 9965-8560

moroni@inesc.org.br

www.inesc.org.br

Eliana Magalhães Graça - assessora de orçamento do Inesc e secretária-executiva do Fórum Brasil do Orçamento (FBO).

(61) 3212-0227 e 9211-4636

eliana@inesc.org.br

www.forumfbo.org.br

Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança - mantém o projeto Orçamento Criança
Helder Delena - coordenador do programa Prefeito Amigo da Criança

Assessoria de Comunicação: (11) 3848-4873

Associação Nacional dos Centros de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente (Anced)

GT Orçamento Criança
Coordenador: Paulo Banana Amorim

(21) 2544-7784, 2240-7399 e 9854-3762

pauloeacosta@ig.com.br

ONG Contas Abertas

Gil Castelo Branco

(61) 3328-5553 e 8414-7197

www.contasabertas.com

Instituto Caliandra - entidade especializada em políticas da infância e da juventude

Francisco Sadeck - economista e diretor

(61) 8127-6137

Foco Fiscal - Instituto de Controle Social das Finanças e Políticas Públicas
Wieland Silberscheneider - economista, especialista em políticas da infância e adolescência
(31) 3288-2925 e 9123-9757
wieland@uai.com.br
www.focofiscal.org.br
 
Secretaria de Orçamento Federal (SOF) - Ministério do Planejamento
Felipe Daruiz - diretor do Departamento de Programas Especiais
(61) 3348-2000

Fontes regionais:

CEARÁ
Centro de Defesa da Criança e do Adolescente (Cedeca-Ceará)

Margarida Marques - coordenadora

(85) 3252-4202 e 8740-1848

Vanessa Kelly Rodrigues - adolescente que integra a Rede OPA (Rede Orçamento e Participação Ativa)

(85) 8610-4953

RIO GRANDE DO NORTE

Coletivo Leila Diniz

Integra o Fórum Brasil do Orçamento (FBO)

Cláudia Gazola - coordenadora colegiada

(84) 3201-9587

PERNAMBUCO

Centro de Cultura Professor Luiz Freire

Lançou a campanha "Orçamento Público: Isso é da minha Conta!", de popularização do debate orçamentário no Estado. Realiza cursos de capacitação em orçamento e possui projeto de protagonismo juvenil em três municípios pernambucanos.

Assessora de imprensa: Flora Noberto

(81) 3301-5217 / 3301-5242

flora@cclf.org.br

MINAS GERAIS

Oficina de Imagens

Possui o projeto Novas Alianças, que em 2007 formou cerca de 300 atores sociais do Estado ligados à área da infância e da adolescência em três temas: orçamento público, legislativo e mídia.

Adriano Guerra - coordenador do projeto
(31) 3588-5017 e 9791-9129
Eliziane Lara - assessora de imprensa
(31) 3482-0217 e 8428-9723

RONDÔNIA

Cedeca "Maria dos Anjos"

O Centro de Defesa da Criança e do Adolescente de Rondônia tem o projeto Multiplicadores Orçamento Criança, de formação de jovens.

Maria Alice Ribeiro de Souza

(69) 3229-4027


SÃO PAULO

Amigos Associados de Ribeirão Bonito (Amarribo)

ONG que se tornou referência no combate à corrupção na administração pública. Um dos focos de fiscalização e pressão é o orçamento municipal.

(16) 3344-3807

AMAZONAS

Cedeca "Pé na Taba" (Manaus)

Trabalha com monitoramento de orçamento e protagonismo juvenil.

Lucimar de Souza Weil

(92) 3238-0822 e 8134-0966

OUTROS ESTADOS

Confira aqui os contatos dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente. O próprio Cedeca pode ter um projeto nessa área ou indicar as entidades que estão à frente do monitoramento do orçamento no seu Estado.

* Saiba mais:

10 questões que você precisa saber sobre orçamento público (Centro de Cultura Professor Luiz Freire)

Entenda o Orçamento (Comissão Mista de Orçamento do Congresso)

De Olho no Orçamento Criança (Fundação Abrinq)

Assista ao vídeo "Como é elaborado o Orçamento da União" (TV Câmara)

Orçamento para crianças no site Plenarinho, da Câmara dos Deputados